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监管执法：资本市场健康发展的基石

来源：证券时报 发布时间：2013年08月01日04:56 作者：中国证监会主席肖钢

　　近年来证监会每年立案调查110件左右，能够顺利作出行政处罚的平均不超过60件。每年平均移送涉刑案件30多件，最终不了了之的超过一半。

　　建立健全“主动型”立法保障机制，加大制度供给力度。可考虑“一年一评估、两年一小改、五年一大改”，及时将监管执法经验和趋势反映在立法之中。

　　经过20多年的发展，我国资本市场已经成为全球最大的新兴市场，在经济金融体系中的作用越来越重要，对全球金融市场的影响也越来越大。当前，要准确把握十八大以来党中央国务院对资本市场改革发展的新定位、新部署，勇于攻坚克难，加快监管职能转变，加强监管执法，切实维护市场公开、公平、公正和投资者合法权益，促进资本市场健康发展。

　　一、加强监管执法是资本市场健康运行的重要前提

　　资本市场具有法治依赖性，需要推动法治建设、加强监管执法，保障市场运行不“脱轨”。与其他要素市场不同，资本市场的双重性突出，既高效，又脆弱。如果没有有效规则，或规则得不到遵守，逐利的资本就会冲破诚信的底线。轻则导致市场萎缩和停滞，重则滋生和传导风险，危及经济运行和社会稳定。这就决定了要发展资本市场，就离不开法治，就离不开监管执法，资本市场必须走向法治市场。18世纪初期英国和法国先后发生股市“泡沫危机”，引发全国陷入政治动荡，主要原因就是早期市场依靠自发自律调节，操纵、欺诈行为容易泛滥、失控。美国1929年爆发股灾，根本原因也是在此前100多年的历史中，既没有统一的成文法，也没有出面维护市场秩序的公共机构。危机促使罗斯福政府痛定思痛，制定了一系列证券法律，设立美国证监会。

　　资本市场投机违法行为具有伴生性，成熟市场的发展过程，就是一个不断加大执法力度的过程。资本逐利的本性决定，信息欺诈、内幕交易、操纵市场等投机违法行为是市场的伴生物，具有长期性固有性，不会因为市场成熟、加强管理就能完全消失。政府的职责就是以执法为己任，遏制违法行为的蔓延，使市场功能正常发挥。近一个世纪以来，美国国会授予证监会行使的职权，从一般行政执法权，到准立法权、准司法权，逐步扩大。近20年来，美国国会赋予证监会的执法任务还在加码，其拥有的职能超出了任何行政部门，华尔街甚至称美国证监会为三权分立之外的“第四部门”。即便如此，美国证监会还经常需要请求联邦司法部、地区检察官联手行动，提供办案支持，美国社会仍然经常批评证监会执法不力。香港特区经历1998年亚洲金融危机的冲击后，为提高执法能力，借鉴英美国家增加了证监会多项权力，包括过去只有司法机构才可以行使的传唤权、搜查权、扣留权。最引发关注的是，香港证监会于2004年获得对3年以下刑事案件直接“入禀”法院的权力。我国具有后发优势，需要汲取境外的经验和教训，树立持续不断加强监管执法的治市理念。“宽进严管”、加强监管执法是当前我国资本市场监管转型的“着力点”。党的十八大以来，党中央国务院明确指出政府职能迫切需要转变到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。资本市场监管需要以此为契机，更加尊重市场客观规律，扭转“重审批、轻监管”倾向。将“主营业务”从审核审批向监管执法转型，将“运营重心”从事前把关向事中、事后监管转移。对不该管的事情，要坚决地放，对需要管好的事情，坚决地管住管好。对违法违规行为，毫不手软地追究到底、处罚到位。

　　二、我国资本市场监管执法面临的形势和挑战

　　我国的资本市场是“新兴加转轨”市场，在20多年来的快速发展中，注意按照“法规先行”的思路建设市场，注意不断加强监管执法。但也要清醒地看到，在经济社会转型的关键期，监管执法领域面临着严峻的形势和挑战。

　　违法案件越来越多，执法资源相对紧张。近年来，违法案件呈多发高发态势。2009－2012年，案件增幅年均14%，2012年同比增长21%，2013年上半年同比又增加40%。目前，内幕交易案件数量超过一半，欺诈发行、虚假信息披露案件在快速上升。同时要看到，一方面，还有为数不少的违法行为并没有得到查处；另一方面，随着多层次资本市场发展，市场规模将继续扩大，违法案件还会增多。

　　面对这一形势，尽管近年来执法队伍不断加强，但在监管角色尚未转变到位的条件下，人员不足、投入不足、缺乏激励的问题还长期存在。受编制、经费等各种限制，中国证监会系统目前专司执法的人员不到600人，不及职工总数的20%。而美国证监会经过2011年部门重组，执法部门人员达到1236人，占总数的32%。此外，成熟市场都在利用先进科技装备搜索调查违法行为，节约大量人力。我国在这方面投入不足，科技执法还跟不上形势发展。

　　违法手段越来越复杂隐蔽，执法手段相对不足。随着金融产品创新步伐加快，混合型、交叉型产品越来越多。借助互联网，违法者可以轻易实现跨市场、跨边境作案。当事人反调查的意识越来越强，内幕交易开始向隐名化、集群化、跨界化、多层传递演化，市场操纵出现短线化、多点化、合谋化和跨市场化的趋势。部分案件的社会关系复杂，不仅涉及上市公司、中介机构高管人员，还涉及到金融机构、党政机关干部。这些都对监管者提出了挑战。

　　与此同时，行政执法普遍存在案件发现难、取证难、处罚难、执行难的问题。资本市场案件查实率只有60%－70%，主要就是因为执法手段不足，调查困难。当事人往往不配合调查，暴力抗法事件时有发生。

　　维护市场“三公”的任务艰巨，执法环境亟须改善。在资本市场中，虚假陈述、市场操纵、内幕交易等行为严重扭曲价格信号，使金融资源发生错配，这是我国市场“三公”程度不高的表现。与此同时，社会法治意识薄弱，监管执法受到干扰，违法成本低，问责不及时。据统计，目前资本市场的法规规则超过1200件，问责条款达到200多个，但其中无论是刑事责任还是行政、经济责任，没有启用过的条款超过2/3。毋庸讳言，其中既有立法修法不及时、不具体的问题，也有执法体制不适应，地方保护主义依然存在的问题；既有人情世故的原因，也有不敢碰硬、不坚持原则的原因。这些因素长期存在，致使相当一部分责任追究不了。近年来证监会每年立案调查110件左右，能够顺利作出行政处罚的平均不超过60件。每年平均移送涉刑案件30多件，最终不了了之的超过一半。

　　投资者保护任务越来越重，维护投资者权益的制度安排不相适应。保护投资者，就是保护市场。我国拥有全球最多、最活跃的个人投资者群体，散户占比高，缺乏金融风险识别能力，容易成为各种欺诈行为的受害者。近年来，一些大案要案，特别是上市造假类案件涉及的主体众多，受害投资者多则几十万人，少的也有一万多人。随着公众维权期望值不断提高，各方面要求监管部门有更多作为的呼声在增加，保护投资者的任务加重。

　　现有的执法模式程序较长，效率较低，还不适应威慑违法行为的需要，还不能尽快回应市场和社会的关切。一方面，我国还没有形成与现代资本市场节奏相适应的行政执法新模式；另一方面，我国投资者维权的渠道还不顺畅，投资者难以获得经济赔偿。现有法律法规还不适应证券集团诉讼等做法，支持投资者维权的公共机构有待健全。

　　三、努力构建符合国情的资本市场执法体制机制

　　推进资本